Internetowy Serwis Bankowości Spółdzielczej

Deregulować banki trzeba, ale bardzo ostrożnie

Deregulować banki trzeba, ale bardzo ostrożnie
 
Pokryzysowe regulacje ostrożnościowe Bazylei III spotkały się ze sprzeciwem sektora bankowego. Od trzech lat regulatorzy zastanawiają się, gdzie rozluźnić gorset bez groźby powrotu zachowań w sektorze finansowym, które były przyczyną kryzysu, i czy można osiągnąć te same cele mniejszym kosztem.
 
Rozważaniom tym towarzyszy kilka istotnych okoliczności. Pierwsza jest taka, że reforma bankowa nie została wcale dokończona. W Unii Europejskiej nie działa wspólny fundusz gwarantowania depozytów, czyli trzeci filar unii bankowej, nie ma też żadnej pewności, czy spory bank udałoby się poddać uporządkowanej likwidacji, a już zupełnie nie wiadomo, jakie byłyby tego skutki.
 
Drugi kłopot polega na tym, że fala regulacji, która pociąga za sobą oczywiste koszty dla banków, nadciągnęła w okresie spowodowanego kryzysem silnego spowolnienia globalnej gospodarki, a w wielu krajach o bardzo rozwiniętych systemach bankowych i dużym uzależnieniu finansowania gospodarek od ich pośrednictwa – głębokiej i długotrwałej recesji. Koszty związane z wprowadzaniem regulacji zbiegły się więc w czasie z silnym osłabieniem rentowności banków spowodowanym realnym stanem gospodarki.
 
Trudno więc zgodzić się z argumentacją podnoszoną przez środowiska bankowe, że właśnie regulacyjne tsunami odpowiada za spadek rentowności sektora i że to właśnie ono przyczyniło się do zahamowania podaży kredytu. Ale argumenty o kosztach ponoszonych przez banki z powodu regulacji oraz licznych innych krótkoterminowych efektach ubocznych nie są nietrafne.
 
Trzecia okoliczność polega na tym, że horyzont pełnego wejścia w życie dotychczasowych regulacji Bazylei III to lata 2019-2021. Dopiero po tym okresie będzie można całościowo ocenić ich skutki. Argumenty za tym, by dać bankom trochę oddechu, by poradziły sobie na tej trudnej i stromej ścieżce, wydają się sensowne. Tym bardziej, że liczba i tempo wprowadzania przepisów sprawiają duży problem i pozostawiają wątpliwości, czy banki faktycznie są w stanie te zasady adaptować. Boston Consulting Group obliczyła, że o ile w 2011 roku wprowadzono 14,2 tys. nowych przepisów, o tyle w 2015 roku było ich już 51,6 tys., a więc ok. 200 dziennie. Zasadna staje się obawa, że duża część z nich na razie jest po prostu martwym prawem.
 
Dotyczy to także nadzorców, gdyż muszą oni dokonywać wyboru priorytetów, według których kierunkują zadania dla banków i inspekcji. W ten sposób nawet tak sprawnemu nadzorowi jak SSM przy Europejskim Banku Centralnym wymykają się pewne obszary, takie jak aktywa Poziomu 3, czyli niepłynne kontrakty pochodne, niebędące w obrocie i niemające wycen rynkowych, co wykazało znakomite dziennikarskie śledztwo włoskiej gazety Il Sole. Powstaje pytanie, czy w ten sposób w bilansach lub poza nimi nie pozostają w ukryciu tykające bomby.
 
Ale nie sposób nie uznać wagi argumentów przekonujących, że jeśli wznoszenie budowy zostanie zatrzymane, stanie się z nią to, co z gotycką katedrą w Kolonii, której wieże powstały dopiero po 600 latach od wybudowania gmachu, w XIX wieku. Gorzej, że w wielu przypadkach chodzi nie tylko o wieże, ale i o fundamenty – argumentują regulatorzy.
 
Dlatego wprowadzający reformę bankową Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) stoi na stanowisku, że nowe zasady dotyczące wag ryzyka, nazywane Bazyleą IV, czy książki handlowej to niezbędne wypełnienie luk, w których może skumulować się na nowo ryzyko, podobnie jak doszło do tego 10 lat wcześniej na rynku amerykańskich kredytów hipotecznych.
 
Być może największe znaczenie ma czwarta okoliczność. Aktywa delewarujących się banków płyną do znacznie mniej regulowanego i właściwie dopiero badanego sektora bankowości cienia. Przypomnijmy, że wielki kryzys na rynku kredytów hipotecznych w USA rozpoczął się nie w bankach, lecz w funduszach inwestycyjnych będących ich spółkami zależnymi, niepodlegającymi nawet bardzo tolerancyjnemu wówczas nadzorowi.
 
Piąta okoliczność pojawiła się w kampanii wyborczej obecnego prezydenta USA Donalda Trumpa i postrzegana jest jako największe zagrożenie dla reform. Zapowiadane przez niego odwrócenie procesu zmian na razie nie przybrało konkretnych kształtów, ale liczni bankierzy centralni wyrażają obawy, że może oznaczać chaotyczny demontaż reformy. Gdyby zaczął się w jednym, i to ogromnym, sektorze, lawina rozprzestrzeniłaby się pewnie na pozostałe kraje. A to nie oznaczałoby rozważnego znoszenia obciążeń tam, gdzie one są nadmierne, lub też eliminacji nieefektywnych przepisów, ale paniczny odwrót.
 
Regulatorzy w Europie i w USA zapowiedzieli już kilka ważnych posunięć deregulacjyjnych. W tej chwili trudno przesądzić, co z nich wyniknie, lecz kierunki są widoczne.
 
Publiczny sąd nad regulacjami
 
Ogólne pozytywne skutki dotychczasowych reform nie pozostawiają wątpliwości. System finansowy jest silniejszy, bardziej stabilny, bardziej skłonny do łagodzenia szoków, a nie do wzmacniania ich. W większym stopniu opiera się na pośrednictwie rynkowym, a nie bankowym. Wobec tego reformy trzeba wdrożyć w skali globalnej, i to w pełni, a przede wszystkim skończyć z instytucjami za dużymi, by upaść – stwierdza Financial Stability Board (FSB) w ubiegłorocznym, drugim z kolei raporcie poświęconym monitoringowi reformy bankowej.
 
FSB zwraca jednak uwagę na niechciane efekty reform i wymienia trzy z nich: zmniejszoną płynność i głębokość niektórych rynków długu publicznego i korporacyjnego, wycofywanie się niektórych banków z finansowania na rynkach wschodzących i w krajach rozwijających się oraz ewentualne szkody dla światowej integracji finansowej wynikające z tego, że banki stają się bardziej skłonne działać lokalnie.
 
Rada nie stwierdza, że do tych niekorzystnych zjawisk dochodzi w niepokojącej skali ani też że miałyby być efektem reformy bankowej. Uznaje jednak, iż rozwój sytuacji w tych obszarach trzeba czujnie monitorować. Ostatnie badania Banku Rozliczeń Międzynarodowych podważają hipotezę, jakoby transgraniczne przepływy finansowe zostały wstrzymane i dochodzi w tym zakresie do deglobalizacji.
 
Na pewno zmniejszyła się płynność niektórych międzynarodowych rynków. O tym, że płynność na rynkach obligacji poważnie spadła, mówił już raport firmy doradczej PwC z 2015 roku. Podawał on, że wolumeny obrotu obligacjami korporacyjnymi w Europie zmniejszyły się w latach 2010-2015 o 45 proc., portfele papierów dłużnych w bilansach banków w Europie zmalały w latach 2008-2015 o 40 proc., a w USA w tym okresie – o 60 proc.
 
Analiza PwC wymienia regulacje, które mogą mieć negatywne skutki dla płynności rynkowej. Na delewarowanie banków i wyjścia z niektórych rynków mają wpływ większe obciążenia kapitałowe, gdyż kapitał musi pracować bardziej efektywnie. Za zmniejszenie ich aktywności jako animatorów rynku obligacji odpowiadają wskaźniki kapitałowe nieoparte na bazie ryzyka (a więc wskaźnik dźwigni, LR).
 
Konieczność rozliczania obrotu instrumentami pochodnymi przez centralnego kontrahenta (CCP) zwiększa wprawdzie płynność wystandaryzowanych instrumentów, ale zmniejsza ją na rynkach OTC. Obowiązek utrzymywania przez banki aktywów płynnych (norma LCR) “zamraża” je w bilansach i zniechęca do obrotu nimi oraz do wykorzystywania ich w transakcjach repo. Podobnie podwyższone wymogi dotyczące collateralu powodują zmniejszenie liczby zawieranych transakcji.
 
Generalnie PwC zaleca przegląd oddziaływania różnych regulacji pod kątem ich oddziaływania na różne klasy aktywów, by nie okazało się, że posiadanie pewnych klas czy handel nimi stają się po prostu nieopłacalne.
 
FSB zwraca jednak uwagę, że spadek płynności na rynku obligacji dotyczy rynków, na których tradycyjnie operują banki, a nie całego rynku instrumentów dłużnych. Handel nimi migruje bowiem na platformy elektroniczne, co doprowadza do kompresji spreadów, a więc i mniejszej opłacalności. Podobnie na rynek długu wpływają niskie stopy procentowe i akomodatywna polityka pieniężna. Natomiast coraz większy popyt na obligacje zgłaszają firmy zarządzające aktywami. Przyznaje jednak, że wzrost kosztów, jakie banki ponoszą w związku z aktywnością na rynku długu, jest częściowo pochodną regulacji.
 
Organizacje bankowe, takie jak Global Financial Markets Association (GFMA), w uzasadnianiu kosztów i negatywnych efektów regulacji powołują się najczęściej na raport firmy doradczej Olivier Wyman. Podaje on, iż wprowadzenie zasad Bazylei III spowodowało wzrost kosztów finansowania się przez banki o od 60 punktów bazowych w Europie do 84 pb w USA, a jeden punkt procentowy wzrostu wymogów kapitałowych zmniejsza akcję kredytową o ok. 2,6 proc.
 
Poza zasadą proporcjonalności
 
Komisja Europejska (KE) przeprowadziła w 2015 roku publiczne konsultacje, pytając, czy wprowadzone w ostatnich latach regulacje mają niekorzystny wpływ na zdolność do finansowania gospodarki, czy powodują zbędne obciążenia, zawierają sprzeczności, luki lub mają niezamierzone oddziaływanie uboczne. Otrzymała aż 288 odpowiedzi, z których 100 pochodziło od respondentów reprezentujących sektor bankowy.
 
Trudno się dziwić, że niemal każdy nowy przepis poddany został krytyce i obarczony odpowiedzialnością za to, że kury nie znoszą już złotych jaj. Respondenci zwracali uwagę na brak proporcjonalności w regulacjach, nadmierne koszty związane z ich przestrzeganiem oraz na zbytnią złożoność przepisów, za duże obowiązki w zakresie sprawozdawczości i ujawniania informacji oraz pokrywanie się przepisów albo też ich niespójności. Co ważne, podawali przykłady i szczegóły.
 
Respondenci zasugerowali też, żeby utworzyć centralne repozytorium podstawowego i pomocniczego prawodawstwa UE, co pomogłoby im lepiej poruszać się wśród wprowadzanych i uzupełnianych norm prawnych.
 
Część z uwag znalazła odzwierciedlenie w zapowiedzianych nowelizacjach pakietu ostrożnościowego CRDIV/CRR oraz innych dyrektyw wprowadzających reformę bankową. KE zadeklarowała, że w wyniku nowelizacji chce uczynić zasady ostrożnościowe bardziej proporcjonalnymi. Zasada proporcjonalności to jedna z traktatowych podstaw unijnego prawa, a wprowadzane w karkołomnym tempie pokryzysowe regulacje często ją pomijały.
 
Skutek był taki, że po wprowadzeniu reformy bazylejskiej do unijnego prawa okazało się, iż wprawdzie niektóre mniejsze banki i instytucje kredytowe są zwolnione z części norm, nie muszą składać tak obszernej sprawozdawczości, ale w wielu przypadkach konieczne są indywidualne zezwolenia, o które bardzo trudno. Teraz KE chce ustalić obiektywne kryteria dla przyznawania zwolnień.
 
Komisja Europejska zamierza w nowelizacji CRDIV/CRR złagodzić wymogi regulacyjne oraz sprawozdawczość dla mniej złożonych instytucji o sumie bilansowej do 5 mld euro w ciągu czterech poprzednich lat. Niektóre elementy sprawozdań mają być usunięte, małe banki mają rzadziej raportować adekwatność kapitałową. Pod pewnymi warunkami nie będą objęte regulacjami dotyczącymi zmiennej części wynagrodzeń.
 
Zmniejszone mają być też wymogi kapitałowe dotyczące pozycji w portfelu handlowym oraz związane z działalnością animatora rynku, zmniejszone koszty emisji lub posiadania takich instrumentów jak obligacje zabezpieczone, papiery powstałe w wyniku sekurytyzacji opartej na nowych standardach, długu państwowego oraz instrumentów pochodnych służących do zabezpieczenia pozycji.
 
Amerykańskie agencje nadzorujące banki, w tym Fed, już w 2014 roku rozpoczęły konsultacje dotyczące przeglądu regulacji finansowych. Takie przeglądy prowadzą co 10 lat zobowiązane do tego ustawą Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act (EGRPRA) z 1996 roku. Pierwszy przegląd odbył się w 2007 roku. Drugi, 440-stronnicowy raport przedstawiły Kongresowi w marcu tego roku. Zmniejszenie obciążeń regulacyjnych ma objąć przede wszystkim niewielkie banki lokalne (community banks). Będą one mogły na przykład bezpośrednio w Fed dowiedzieć się, czy pewne przepisy mają do nich zastosowanie.
 
Banki mające poniżej jednego miliarda dolarów aktywów mogą, począwszy od I kwartału tego roku, składać uproszczone raporty kwartalne, co zmniejszyło ich obowiązki sprawozdawcze o ok. 40 proc. Inspekcje na miejscu poświęcone bezpieczeństwu i odporności mniejszych 611 banków będą się odbywać raz na 18 miesięcy. Rozluźnione zostały też zasady nadzoru nad zarządzaniem ryzykiem oraz stres testów w instytucjach o aktywach poniżej 50 mld dolarów.
 
W odpowiedziach nadesłanych na apel dokonany przez amerykańskich nadzorców jedna zwraca szczególną uwagę. Jeden z komentatorów uznał, że zbyt szybki przegląd regulacji wprowadzanych w odpowiedzi na globalny kryzys finansowy stwarza ryzyko, iż jednorazowe koszty spowodowane ich wprowadzeniem mogą być mylone z ich trwałymi efektami.
 
Z przeglądów regulacji wynika, że pomimo bardzo krytycznego stanowiska organizacji bankowych ani europejscy, ani amerykańscy regulatorzy nie chcą odstąpić od pryncypiów reformy – wyższych wymogów kapitałowych, norm płynnościowych, dodatkowych buforów kapitałowych dla największych banków świata ani wskaźnika dźwigni, który ogranicza operacje pozabilansowe.
 
Istotne jest natomiast to, by po obu stronach Oceanu rozluźnianie (podobnie jak wprowadzanie) wymogów regulacyjnych postępowało współmiernie i było koordynowane. Niespójne regulacje dotyczące rozliczania przez CPP instrumentów pochodnych wprowadzone w USA przez CFTC, a w Unii przez rozporządzenie EMIR, spowodowały długi okres, kiedy rynek był wyraźnie sfragmentowany.
 
Dopiero po kilku latach żmudnych negocjacji KE i CFTC uznały ekwiwalentność wzajemnych regulacji dotyczących działalności CPP i rozliczania przez nie derywatów. Dochodzenie do konsensusu trwało wyjątkowo długo, ze szkodą dla rynku, ale jeden z ważnych powodów zmniejszonej płynności został w końcu usunięty.